L’attuale dibattito sulla giustizia italiana culmina nella proposta di riforma costituzionale concernente la separazione delle carriere dei magistrati. Questo progetto non rappresenta solo un cambiamento ordinamentale, ma un intervento profondo sull’architettura istituzionale prevista dagli articoli 104-110 della Costituzione, un’area di perenniali tensioni politiche e istituzionali. La riforma è stata vigorosamente sostenuta dall’attuale maggioranza politica, che la considera un “traguardo storico” e un “passo importante verso un sistema più efficiente, equilibrato e vicino ai cittadini”.
L’evoluzione storica e lo stato di avanzamento del DDL
Il tema della separazione delle carriere è da decenni al centro dell’agenda politica, spesso associato al concetto di garantismo e alla necessità di rafforzare la terzietà del giudice. L’iter legislativo ha portato all’approvazione del testo (inizialmente C. 1917, divenuto DdL S. 1353) attraverso il complesso percorso previsto per le leggi costituzionali, che richiede doppia lettura conforme in entrambe le Camere. L’approvazione definitiva da parte del Senato è avvenuta il 30 ottobre 2025, chiudendo i quattro passaggi parlamentari richiesti.
Il dato cruciale che determina la prosecuzione del processo è che la riforma non ha raggiunto la maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti in ciascuna Camera. Sebbene alla Camera il provvedimento sia passato con 243 voti su 400 (sotto i due terzi) e al Senato con 112 voti favorevoli, 59 contrari e 9 astensioni, la mancata soglia qualificata rende obbligatorio, ai sensi dell’articolo 138 della Costituzione, il ricorso al referendum confermativo, se richiesto entro tre mesi da un quinto dei membri di una Camera, 500mila elettori o 5 Consigli regionali. La maggioranza ha già avviato la raccolta firme per tale richiesta, proiettando il voto popolare nella primavera del 2026.
Le modifiche costituzionali e l’assetto istituzionale proposto
La riforma interviene direttamente sul testo della Costituzione per istituzionalizzare la distinzione tra giudici e pubblici ministeri. Specificamente, modifica l’Art. 107, primo comma, e l’Art. 110, primo comma, sostituendo i riferimenti all’organo unico di autogoverno (“del Consiglio”) con riferimenti ai rispettivi e distinti organi di autogoverno (“del rispettivo Consiglio” e “di ciascun Consiglio”). Questa modifica linguistica, apparentemente marginale, sancisce formalmente la fine dell’unico corpo della magistratura italiana.
L’elemento più significativo della riforma è la riorganizzazione dell’autogoverno, che passa da un unico Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) ad una tripartizione degli organi:
- Il CSM Giudicante: Responsabile dell’autogoverno dei giudici. Sarà presieduto dal Primo Presidente della Corte di Cassazione.
- Il CSM Requirente: Dedicato all’autogoverno dei pubblici ministeri. Sarà presieduto dal Procuratore Generale della Corte di Cassazione.
- L’Alta Corte Disciplinare: Un nuovo organo con competenza esclusiva per il giudizio sugli illeciti disciplinari di tutti i magistrati, sia giudicanti che requirenti.
Il meccanismo del sorteggio e l’Alta Corte disciplinare
La riforma propone cambiamenti radicali anche nel sistema elettorale e nella composizione dei nuovi Consigli. Per quanto riguarda la componente laica, il testo prevede che un terzo dei membri sia estratto a sorte da un elenco predisposto dal Parlamento in seduta comune. I sorteggiabili devono possedere qualifiche specifiche, come l’essere professori ordinari di università in materie giuridiche o avvocati con almeno quindici anni di esercizio professionale.
Il meccanismo del sorteggio è stato oggetto di forti critiche istituzionali. Il parere negativo del CSM si è concentrato proprio su questo punto, evidenziando problemi di rappresentatività per i componenti togati e di pluralismo ideale e culturale all’interno degli organi di autogoverno. L’introduzione del sorteggio, pur mirando a contrastare le derive correntizie, è considerata da alcuni osservatori una scelta che sminuisce i Consigli, rendendoli più deboli e condizionabili nella difesa dell’indipendenza della magistratura. Una struttura di autogoverno indebolita burocraticamente e priva di una solida rappresentatività interna rischia di essere meno efficace nel contrastare l’influenza politica o economica esterna, minando l’autonomia che la riforma intende preservare.
In aggiunta ai due CSM, l’istituzione dell’Alta Corte Disciplinare è concepita per assicurare uniformità nelle sanzioni e maggiore trasparenza nei procedimenti disciplinari. Tuttavia, il CSM ha rilevato che la sua creazione si configura come l’istituzione di un “giudice speciale” collocato fra gli organi di rilievo costituzionale. Questo solleva interrogativi sulla sua compatibilità con l’ordinamento costituzionale italiano. La legge costituzionale fissa gli illeciti disciplinari, le sanzioni e la composizione dei collegi, garantendo la rappresentanza dei magistrati giudicanti o requirenti.
La road map referendaria
L’approvazione parlamentare definitiva è avvenuta pochi giorni fa, alla fine di ottobre 2025. Poiché non è stata raggiunta la maggioranza qualificata dei due terzi, si dovrà procede al referendum costituzionale confermativo. La richiesta per lo svolgimento del referendum è stata avviata, e il voto popolare è atteso tra metà marzo e aprile 2026, ovvero nella primavera del 2026. Questo periodo segna l’avvio della fase di informazione e confronto che dovrà preparare i cittadini a esprimersi su un tema di altissimo impatto sistemico.
Il confronto ideologico: pro e contro la separazione
La riforma costituzionale ha polarizzato il dibattito pubblico e istituzionale. La contrapposizione non è meramente tecnica, ma tocca i principi fondamentali di autonomia, responsabilità e architettura della giustizia.
Le tesi a favore: imparzialità e trasparenza
Il sostegno alla separazione si fonda principalmente sulla necessità di garantire la piena imparzialità del giudice e di rafforzare la percezione pubblica di tale imparzialità.
Un argomento centrale dei sostenitori è l’eliminazione del cosiddetto “Doppio Ruolo.” Attualmente, un magistrato, pur con alcune limitazioni introdotte dalla riforma del 2006, può passare dalla funzione di Pubblico Ministero (requirente) a quella di Giudice (giudicante) e viceversa. Questa possibilità viene vista come un rischio per la percezione di terzietà, poiché un ex-PM potrebbe, una volta giudice, mantenere un “approccio più vicino all’accusa”. La separazione netta delle carriere intende rimuovere questo potenziale conflitto di interesse, rafforzando la distinzione processuale tra accusa e giudizio.
Inoltre, i sostenitori promuovono la riforma come uno strumento per aumentare l’efficienza e la trasparenza del sistema. L’introduzione dell’Alta Corte Disciplinare è presentata come un modo per garantire uniformità nelle sanzioni e maggiore trasparenza nei procedimenti che riguardano la responsabilità dei magistrati, aspetto fondamentale per la accountability dell’intero sistema giudiziario. L’approvazione del DdL in Parlamento è stata celebrata dal Governo come il mantenimento di un impegno concreto a favore degli italiani, ritenuto essenziale per una “Italia più giusta”.
Le critiche istituzionali: CSM e ANM
Le principali istituzioni della magistratura, ovvero il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) e l’Associazione Nazionale Magistrati (ANM), hanno espresso una “profonda preoccupazione” e un parere “fortemente critico e negativo” sulla proposta di riforma.
Una delle contestazioni più robuste, proveniente dal CSM, riguarda la giustificazione empirica della riforma. La tesi dell’eliminazione del “doppio ruolo” è stata di fatto ridimensionata da dati oggettivi: la delibera del CSM ha esposto che i passaggi di funzione (giudicante/requirente) successivi alla riforma ordinamentale del 2006 hanno un’”incidenza estremamente ridotta” rispetto al totale complessivo dei magistrati in servizio. Questo elemento di fatto mina l’urgenza percepita di intervenire sull’ordinamento per questo specifico motivo.
La preoccupazione più grande riguarda la potenziale erosione dell’autonomia e dell’indipendenza. L’ANM sostiene che la riforma “mette a rischio l’autonomia e l’indipendenza della magistratura” e che, agendo unicamente sul corpo giudiziario, finisce per “togliere garanzie a tutti i cittadini italiani”. Il sistema italiano si fonda sull’unità della cultura della giurisdizione, dove giudici e PM condividono le stesse garanzie costituzionali di indipendenza. La separazione comporterebbe il rischio di “isolamento del pm” e di “mortificazione della funzione di garanzia” che storicamente il pubblico ministero esercita come custode della legalità nell’interesse della collettività, non come mera parte processuale.
Dal punto di vista organizzativo, la creazione di due CSM e di tre organi al posto di uno è stata criticata come una fonte potenziale di complicazioni burocratiche e inefficienze. Il CSM ha evidenziato problematiche in termini di coordinamento tra i due Consigli, la risoluzione di eventuali conflitti e, soprattutto, la “mancanza di visione unitaria del funzionamento e dell’organizzazione del sistema giustizia”.
La posizione dell’ONU
Il 23 ottobre 2025 la Relatrice speciale delle Nazioni Unite sull’indipendenza di giudici e avvocati, Margaret Satterthwaite, ha trasmesso al Governo italiano una nota di osservazioni in merito al disegno di legge costituzionale che propone modifiche agli articoli 102, 104 e 105 della Costituzione, relativi all’autonomia e all’organizzazione della magistratura. Si tratta di un documento di grande rilievo istituzionale, che inserisce il dibattito italiano sulla riforma della giustizia nel quadro degli standard internazionali sui diritti umani e sulla tutela dell’indipendenza del potere giudiziario. La riforma in esame, rischierebbe di violare gli obblighi internazionali dell’Italia, mettendo a repentaglio l’indipendenza dei Pubblici Ministeri. Il timore espresso dalla Relatrice speciale è che la proposta di riforma potrebbe privare il pubblico ministero dello status e della garanzia di indipendenza esterna che la Costituzione attualmente assicura attraverso il principio di unità della magistratura. Questo principio, fondamentale nell’ordinamento italiano, implica un insieme comune di garanzie per giudici e pubblici ministeri e l’esistenza di un unico Consiglio Superiore della Magistratura.
Le conseguenze sistemiche, il “costo nascosto” della riforma
La separazione delle carriere non è limitata all’organizzazione interna, ma innesca una serie di conseguenze sistemiche che impongono una revisione complessiva dell’ordinamento. Il CSM ha sottolineato che la riforma comporta la necessità di riscrivere l’intera normativa primaria su svariati temi:
- L’accesso alla magistratura e l’attività della Scuola superiore della magistratura.
- Il conferimento di posti direttivi e semidirettivi, nonché le valutazioni di professionalità.
- Aspetti legati al collocamento fuori ruolo e alla composizione della Corte costituzionale.
Queste modifiche legislative successive rappresentano il vero “costo nascosto” della riforma, introducendo un lungo periodo di incertezza normativa e applicativa che potrebbe potenzialmente rallentare il sistema giudiziario, come paventato da alcune analisi.
Un timore strutturale, espresso dagli oppositori, è che la separazione non sia solo un meccanismo per l’imparzialità del giudice, ma un preambolo per riposizionare strategicamente il Pubblico Ministero. Attualmente, l’indipendenza del PM è garantita dall’appartenenza allo stesso corpo del giudice. Isolando istituzionalmente la magistratura requirente e minando la comune cultura della giurisdizione, si crea un vuoto che potrebbe essere colmato dal potere esecutivo. Nel lungo periodo, si teme che un PM istituzionalmente isolato possa subire un “eccessivo controllo da parte dell’esecutivo”, un’implicazione che risulterebbe in una riduzione dell’autonomia e dell’indipendenza del PM, unica in Europa, e la conseguente mortificazione della sua funzione di garanzia.
A ciò si aggiunge la critica sul metodo del sorteggio. Se l’obiettivo dichiarato è eliminare il correntismo (la “politica interna” al CSM), il risultato concreto potrebbe essere l’indebolimento della capacità istituzionale di autogoverno. Organi di autogoverno sminuiti, a causa della ridotta rappresentatività e del pluralismo compromesso dalla selezione casuale, rischiano di essere meno efficaci nel difendere l’istituzione da attacchi esterni. Il sorteggio, in questa lettura, non risolve il problema della politicizzazione, ma lo sposta, rendendo gli organi di autogoverno più facili da manipolare dall’esterno, con un potenziale impatto negativo sui ceti più deboli e sulle persone prive di potere economico.
Il contesto internazionale e i modelli alternativi
La narrazione politica spesso presenta il sistema italiano di magistratura unica come un’eccezione isolata e anacronistica nel panorama occidentale. Tuttavia, un’analisi comparata rivela che la separazione delle carriere in Europa è quasi sempre accompagnata da un grado di subordinazione del Pubblico Ministero al potere esecutivo, un aspetto fondamentale che il modello italiano attuale si è storicamente rifiutato di adottare, garantendo al PM piena indipendenza costituzionale.
Panorama europeo: la dipendenza politica del pm nei modelli separati
L’Italia si distingue per l’indipendenza costituzionale del Pubblico Ministero, equiparato al giudice in termini di garanzie. I modelli di separazione presenti in altri Paesi europei e negli Stati Uniti dimostrano come, una volta spezzato il legame unitario, il PM tenda a ricadere nella sfera di influenza politica o amministrativa.
- Modello Tedesco: Il sistema tedesco applica il principio della separazione con “radicalità”. Il Pubblico Ministero (Staatsanwalt) è un Beamte (funzionario pubblico), pienamente soggetto al Ministro della Giustizia. È organizzato secondo una struttura gerarchico-amministrativa e non esiste un organo di autogoverno analogo al CSM. In questo modello, la piena subordinazione del PM alle scelte politiche e amministrative è vista come un forte compromesso all’indipendenza, sebbene esistano altri meccanismi di checks and balances che garantiscono la buona amministrazione della giustizia.
- Modello Francese: In Francia, la carriera è formalmente unica, ma la revisione del 1993 ha creato due formazioni distinte del Conseil supérieur de la magistrature (CSM).12 Tuttavia, i magistrati del pubblico ministero (magistrats du parquet) rimangono “totalmente soggetti al potere esecutivo”. La sezione del CSM dedicata al PM ha solo una funzione consultiva sulle nomine e sulla disciplina, confermando la subordinazione del PM all’Esecutivo.
Il dibattito italiano deve quindi confrontarsi con l’implicazione che la separazione, altrove, è il prezzo per l’efficienza amministrativa, e questo prezzo è la subordinazione all’esecutivo. La proposta italiana, pur introducendo la separazione, mantiene teoricamente l’indipendenza del PM attraverso un autonomo CSM Requirente. Tuttavia, questo crea il rischio che l’Italia adotti una “separazione debole” che, isolando il PM senza dotarlo delle stesse tutele politiche presenti in un organo pienamente governativo (come in Germania), lo renda più esposto all’ingerenza, realizzando una dipendenza mascherata.
Il caso spagnolo: un modello intermedio di indipendenza attenuata
Il sistema spagnolo offre un esempio di separazione strutturale che cerca un equilibrio tra autonomia e responsabilità politica. Il Pubblico Ministero (Ministerio Fiscal) è guidato dal Procuratore Generale dello Stato (Fiscal General del Estado), una figura apicale nominata dal Re su proposta del Governo, previo parere del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ).
Sebbene il Ministerio Fiscal eserciti l’azione penale pubblica, il collegamento diretto tra la sua figura apicale e l’Esecutivo (attraverso la proposta di nomina) attenua la sua indipendenza rispetto al modello italiano attuale. L’analisi del caso spagnolo, oggetto di studio approfondito anche da parte dell’ANM, è essenziale per comprendere come la separazione possa coesistere con una certa vicinanza della Procura al potere politico, un punto cruciale per il futuro statuto del CSM Requirente italiano.
Modelli istituzionali a confronto
La contestualizzazione comparata è indispensabile per dimostrare che il dibattito italiano è unico, in quanto cerca di conciliare la separazione delle funzioni con il mantenimento dell’indipendenza costituzionale, un obiettivo che storicamente si è rivelato arduo nei sistemi europei.
Modelli Istituzionali a Confronto
Magistratura e Pubblico Ministero in Italia e in Europa
| Sistema Giuridico | Carriera (Unità/Separazione Formale) | Organo di Autogoverno (CSM/Equivalente) | Status e Dipendenza del PM | Riferimenti |
| Italia (Attuale) | Unità (Funzioni separate, corpo unico) | CSM unico | Indipendenza costituzionale | Art. 104-110 Cost. |
| Italia (Proposto) | Separazione Rigida | Due CSM + Alta Corte Disciplinare | Indipendenza costituzionale, autogoverno diviso | DdL Cost. (C. 1917) |
| Germania | Separazione Radicale | Assente | Dipendenza Gerarchica dall’Esecutivo (Beamte) | |
| Francia | Unità Formale | Due Sezioni (Consultiva per il PM) | Sottoposto al potere Esecutivo | Revisione 1993 |
| Spagna | Separazione Strutturale | CGPJ (solo per i Giudici) | Dipendenza attenuata (Fiscal General nominato dal Governo) |
Approfondiremo, nei prossimi mesi, l’oggetto del contendere. Ospiteremo favorevoli e contrari e chi vuole contribuire ad affrontare il tema. Obiettivo quello di permettere al cittadino di entrare nella cabina elettorale con le conoscenze adatte a poter esprimere il proprio voto con coscienza e serenità.
Roberto Greco
