Prendono il via oggi una serie di contributi sulla riforma della giustizia. Quella che sfocierà in un referendum nella prossima primavera. Abbiamo deciso, quindi, di ospitare nel nostro giornale contributi a favore o contrari a tale riforma.
Oggi ospitiamo quello del Presidente Corte d’Appello di Palermo Matteo Frasca.
«Nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 2025 è stato pubblicato il testo di legge costituzionale approvato in seconda votazione da entrambi i rami del Parlamento, avente a oggetto “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”.
Dopo l’approvazione in prima lettura del 16 gennaio 2025 le successive tre sono state esaurite in poco più di tre mesi, con tempi del tutto inconsueti che hanno vanificato il confronto parlamentare.
E’ l’approdo del disegno di legge di iniziativa governativa n. 1917 presentato il 13 giugno 2024, approvato senza alcuna modifica e che comporterà, in caso di esito favorevole del referendum previsto dall’art. 138 Cost., la modifica di sette articoli della Costituzione.
La Costituzione è di tutti i cittadini, è la struttura portante del Paese e le sue modifiche richiedono ponderazione, riflessione, confronto, soprattutto nella sede naturale della democrazia, ossia nel Parlamento.
Piero Calamandrei ha scritto che quando si parla di riforme costituzionali gli scranni del governo dovrebbero rimanere vuoti, poiché il potere costituente appartiene al popolo e, quindi, al Parlamento e non già al Governo, per cui bisogna di garantire che l’iniziativa e la discussione siano libere da ingerenze governative.
Nella comune vulgata la riforma è conosciuta come quella sulla “separazione delle carriere”.
Non è una novità di questa legislatura, in quanto era stata sostenuta a lungo da Berlusconi, aveva fatto parte della proposta di riforma della Commissione bicamerale durante il governo Prodi, era stata oggetto di proposte referendarie e di iniziativa popolare, ancorché nessuno di tali progetti fosse andato in porto.
Agli inizi, ormai molto lontani nel tempo, della mia attività ho svolto per diversi anni, in vigenza del precedente codice di procedura penale, le funzioni di pretore mandamentale.
Quelle funzioni probabilmente erano la manifestazione più avanzata di commistione fra attività requirente e giudicante.
Se, infatti, l’attività inquirente per i reati di competenza del Tribunale e della Corte di Assise era svolta dal diverso Ufficio della Procura della Repubblica, per i reati rientranti nella competenza pretorile era il Pretore che cumulava in sé entrambe le funzioni e che, tra l’altro, curava anche gli atti urgenti relativi a reati di competenza del Tribunale e della Corte di Assise.
E non si trattava di reati bagatellari ma, oltre che di un numero significativo di fattispecie previste dal codice penale, dei reati in materia urbanistica, ambientale, di sicurezza sul lavoro, di sanità, ecc..
Eppure un problema di commistione impropria tra funzioni non si poneva neppure, né a livello di assetto istituzionale né con riferimento al concreto esercizio della giurisdizione, probabilmente perché quella sovrapposizione di funzioni non veniva vissuta come possibile fonte di inquinamento della terzietà nella fase del giudizio.
Non va trascurato che nel rito pretorile la funzione di pubblico ministero in udienza era svolta quasi sempre da un Avvocato e anche tale attività non poneva neppure un problema di contaminazione.
Tra l’altro, nel vecchio codice, che disciplinava un processo di tipo inquisitorio, era contenuto l’art. 299 che attribuiva a un giudice un ruolo decisivo nelle indagini, prevedendo che “Il giudice istruttore ha obbligo di compiere prontamente tutti e soltanto quegli atti che in base agli elementi raccolti e allo svolgimento dell’istruzione appaiono necessari per l’accertamento della verità”.
Ed era stato Giovanni Falcone a recuperare quella centralità del giudice istruttore attribuitagli dal codice di rito ma fino a quel momento poco avvertita.
L’approvazione del nuovo codice di procedura penale del 1989 e la riforma dell’art. 111 della Costituzione hanno certamente imposto la revisione dell’assetto ordinamentale indirizzandolo verso una marcata distinzione delle funzioni del pubblico ministero da quelle del giudice.
Coerentemente, la legislazione con successivi interventi ha via via posto paletti sempre più rigidi per il passaggio da una funzione all’altra tanto che ormai il numero dei magistrati che cambiano funzioni è praticamente inesistente.
E’, quindi, naturale chiedersi quale sia la ragione della pervicace insistenza nella riforma, perché, se fosse finalizzata soltanto a evitare il mutamento delle funzioni, sarebbe sostanzialmente inutile.
Gli argomenti addotti ufficialmente a sostegno della riforma sono diversi e in gran parte ruotano intorno alla necessità di dare attuazione all’art. 111 Cost. che prevede che il Giudice sia “terzo e imparziale”.
Si sostiene che il Giudice, per essere realmente tale, non può fare parte della stessa “organizzazione” del Pubblico Ministero, che è una delle parti del processo e quindi non può essere “collega” del giudice.
Si afferma che “l’arbitro”, ossia il Giudice, non può indossare la stessa maglia di una delle due squadre, evocando un tanto suggestivo quanto inconsistente parallelismo con le competizioni sportive.
Pubblici ministeri e Giudici a oggi fanno parte del medesimo “ordinamento” ma questo non comporta che i Giudici siano, come si dice comunemente, “appiattiti” sui Pubblici Ministeri.
Oltre la metà di processi in dibattimento si conclude con l’assoluzione, all’esito della valutazione delle prove che si raccolgono in quella sede nel contraddittorio tra Accusa e Difesa e seppur è possibile, anche se non è riscontrato da alcun dato perché non esistono statistiche attendibili sul tema, che la percentuale di accoglimento delle richieste del Pubblico Ministero cresca anche in modo significativo, dipende dal fatto che nella fase delle indagini il Giudice valuta soltanto quanto prospettato dal Pubblico Ministero per cui è fisiologico che ci possa essere un elevato numero di sue richieste accolte.
Non è il rapporto di “colleganza” con il Pubblico Ministero che incide sulla terzietà del Giudice, perché, se così fosse, si dovrebbe porre in discussione l’identità delle carriere tra Giudici di primo grado, di appello e di cassazione che certamente sono colleghi ma non per questo ne sono condizionati, come emerge dagli esiti difformi che fisiollogicamente si verificano tra le varie fasi del giudizio.
L’identità delle carriere è un falso problema anche con riferimento al fatto che Giudici e Pubblici Ministeri fanno parte del medesimo Consiglio Superiore della Magistratura, per cui, si dice, i Pubblici Ministeri possono condizionare i Giudici dal momento che concorrono a votare per la loro carriera.
Basta considerare, per dimostrare l’inconsistenza anche di questo argomento, che il numero dei Pubblici Ministeri che compongono il C.S.M. è davvero esiguo e che dello stesso organo, per illuminata volontà dei Padri costituenti, fanno parte anche membri laici, con una complessiva composizione eterogenea e plurale che è una ricchezza e non una criticità.
Anche la tesi secondo la quale la separazione delle carriere sarebbe indispensabile per realizzare la parità tra Accusa e Difesa, e quindi il giusto processo previsto dall’art. 111 della Costituzione, è priva di fondamento in quanto non tiene conto del fatto che la posizione dell’Avvocato è ontologicamente diversa da quella del Pubblico Ministero.
L’Avvocato ha il dovere professionale di individuare e rappresentare al Giudice solo gli elementi che ritiene che siano a favore dell’imputato, mentre il Pubblico Ministero ha il dovere di svolgere “accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta a indagine”, nonché di chiedere al giudice l’archiviazione “quando gli elementi acquisiti nel corso delle indagini preliminari non consentono di formulare una ragionevole previsione di condanna …”.
E lo ha rilevato pure la Corte Costituzionale che con la sentenza n. 34/2020 ha sottolineato la peculiare posizione del Pubblico Ministero e la sua “asimmetria strutturale” con la Difesa.
La parità tra le parti è e deve esistere all’interno del processo, ove è assicurata dalle norme processuali.
Nessuno spiega, poi, perché tutte le criticità segnalate finirebbero per effetto della separazione delle carriere, perché il Pubblico Ministero “separato” smetterebbe di esercitare il proprio potere di condizionamento del Giudice e perché questi sarebbe più equidistante.
Nel tentativo di accreditare di maggior autorevolezza la riforma non si esita a cercarne sponsor illustri, a cominciare da Giovanni Falcone, ergendosi a interpreti autentici del Suo pensiero, con la pretesa, senza che Egli possa replicare, di ricavarlo da relazioni o da parti di esse astratte dal contesto storico nel quale erano maturate e senza tenere conto della complessiva idea della giurisdizione che Giovanni Falcone aveva.
Sarei curioso, ma è una curiosità destinata purtroppo a rimanere inappagata, di conoscere il pensiero di Giovanni Falcone sugli altri temi della riforma, che credo non abbia mai analizzato probabilmente perché non erano mai state neppure concepite.
Io ho avuto il privilegio di essere stato Suo allievo, come lo sono stato di Rocco Chinnici e di Paolo Borsellino, e sono assolutamente certo che per il Suo senso dello Stato mai avrebbe accettato anche solo di prendere parte a un dibattito dalle forme, dai toni e dai contenuti che stanno caratterizzando quello in corso.
Chi vuole realmente conoscere il pensiero di Falcone, senza pregiudizi e frigido pacatoque animo, anche, ma non solo, sul tema della separazione delle carriere, potrà leggere, per intero e senza estrapolazioni e decontestualizzazioni, la lezione da lui tenuta a Catania il 12 maggio 1990 dal titolo “Ruolo della Magistratura e lotta alla mafia”, e magari ricordare che nella sua attività aveva svolto indifferentemente e nella stessa sede funzioni giudicanti e requirenti, come le aveva svolte Paolo Borsellino, in ogni occasione ricordato come Nume tutelare dall’attuale maggioranza di Governo e la cui contrarietà chiara e netta alla separazione delle carriere è stata espressa al di là di ogni possibile dubbio in un discorso tenuto a Marsala il giorno 11 dicembre del 1987.
Questa stucchevole querelle in realtà finisce per distrarre l’attenzione dal vero obiettivo della riforma che è innanzitutto la riscrittura dello statuto del Pubblico Ministero.
Sull’organizzazione, sul ruolo e sui poteri del Pubblico Ministero si è alimentato da decenni un vero e proprio scontro politico perché è questione che va al di là dell’amministrazione della Giustizia e si estende all’assetto generale dello Stato, tanto da potersi affermare che su tali temi si gioca una partita decisiva per le sorti della democrazia.
Nel nostro Paese la questione criminale si intreccia spesso con la questione democratica.
Stragi e omicidi di tipo politico, corruzione sistemica, una radicata e risalente presenza delle organizzazioni mafiose e la loro correlazione con apparati statali rafforzano il convincimento dell’importanza strategica dello statuto del Pubblico Ministero, soprattutto alla luce della sua storia che rappresenta plasticamente come il progressivo affrancamento dai condizionamenti esterni e interni abbia rappresentato un’autentica conquista democratica, corroborata dall’obbligatorietà dell’azione penale che concorre ad assicurare sia l’indipendenza del Pubblico Ministero sia l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.
Nel nostro attuale sistema spetta alla magistratura requirente individuare i fatti di reato da sottoporre alla magistratura giudicante, che giudica ciò che la prima sottopone alla sua valutazione.
Conseguentemente, l’indipendenza della Magistratura giudicante è condizionata da quella dei Pubblici Ministeri.
Se la magistratura requirente é inerte per condizionamento esterno o interno è inevitabile che intere tipologie di reato siano sottratte al vaglio del Giudice, la cui indipendenza rimane solo apparente.
E’ davvero difficile, se non peccando di ingenuità fideistica, non pensare che il naturale e coerente epilogo della riforma sarà nel tempo l’assoggettamento del Pubblico Ministero al Potere esecutivo che potrà imporre di perseguire certi fatti di reato e di lasciarne impuniti altri.
Non è un’ossessione ideologica ma la ragionevole previsione di un esito inevitabile, come del resto dimostrato dal fatto che negli ordinamenti nei quali le carriere di Giudici e Pubblici Ministeri sono separate l’esercizio dell’azione penale è controllato dal Potere esecutivo.
“Non è scritto in alcuna parte della riforma” ripetono continuamente con tono rassicurante i suoi sostenitori, ma tutto ciò non basta perché la forza di un’Istituzione non sta nelle promesse dei governanti, ma nella predisposizione delle garanzie e degli anticorpi che la preservano anche solo dalla tentazione presente e futura di incrinarla.
L’assoggettamento del Pubblico Ministero al Potere esecutivo è, poi, ritenuto indispensabile anche da esponenti dell’attuale maggioranza che sono consapevoli del rischio che gli oltre duemila magistrati del Pubblico Ministero, divenendo un corpo posto al di fuori dell’attuale cornice unitaria della Giurisdizione, possono costituire un autonomo potere dell’Accusa che non risponde a nessuno: una situazione che non ha precedenti in altri sistemi democratici e che inevitabilmente richiederà interventi di riequilibrio.
La separazione delle carriere è la punta di un iceberg la cui parte sommersa e più preoccupante sta via via emergendo, anche se il suo effetto dirompente non viene colto appieno forse perché di minor impatto mediatico.
La riforma, infatti, mira a introdurre altre modifiche dell’ordinamento giudiziario che, procedendo in asserita conseguenzialità con la separazione delle carriere, vanno molto oltre, iscrivendosi pienamente in un progetto unitario che vuole ridisegnare l’equilibrio tra i Poteri dello Stato.
Sono previsti, infatti, lo sdoppiamento del Consiglio Superiore della Magistratura in due organi, uno per la magistratura giudicante e l’altro per quella requirente, l’elezione della componente togata mediante sorteggio puro e di quella laica tramite sorteggio temperato, l’istituzione di un’Alta Corte disciplinare.
Si tratta di interventi che, al di là delle ripetute dichiarazioni di continuità con l’attuale assetto costituzionale contenute nella Relazione di accompagnamento, in realtà sono destinati a creare proprio quella frattura che gli ideatori della riforma negano, senza contare le ricadute enormi che avrebbero questi interventi sulle casse dello Stato per fare fronte all’attività di questi nuovi Organi.
La posta in gioco è altissima e la sua importanza si coglie pienamente nel contenuto avvelenato del dibattito pubblico che si sta sviluppando nel cammino verso il referendum, che tra l’altro si preannuncia di inconsueta breve durata, così come era stato quello parlamentare.
Sono ormai quotidiani gli attacchi alla Magistratura che emette provvedimenti non graditi al Governo con reazioni che non sono una critica legittima del merito delle decisioni, ma un vero e proprio attacco scomposto alla funzione e alla persona dei giudici firmatari dei provvedimenti, destinatari di preavvisi di ispezioni ministeriali e anche di inaccettabili forme di dossieraggio e di profilazione, a dimostrazione del fatto che la questione non é limitata alla magistratura requirente ma investe in modo più articolato e profondo il rapporto tra Potere politico e Potere giudiziario, il cui preteso riequilibrio è stato espressamente invocato dal Ministro Nordio, che si è anche rammaricato del fatto che l’attuale opposizione non colga l’utilità che potrebbe trarne nel caso di future responsabilità nel governo del Paese.
Si accusano i giudici di essere “politicizzati” e “antimaggioritari” solo per avere emesso provvedimenti non conformi alla politica governativa e al tempo stesso, contraddittoriamente, si chiede che la Magistratura assecondi o non ostacoli le scelte del Potere esecutivo, che però sarebbe la forma peggiore di politicizzazione.
Si trascura che alla Magistratura compete la difesa non delle maggioranze politiche ma dello Stato di diritto, che non guarda ai contingenti interessi delle maggioranze di turno ma ai diritti tutelabili nei confronti di chicchessia senza che la legittimazione popolare ne consenta la violazione.
Anche il Potere è soggetto alla legge ed é quindi necessario che ci sia una Magistratura autonoma e indipendente che sia in grado di farla rispettare e di tutelare i diritti anche nei confronti di chi in quel determinato momento storico detenga quel Potere.
Questa è la misura del tasso di democrazia di un Paese.
Si é scatenata una vera e propria campagna d’odio verso i Magistrati, sottoposti a una gogna mediatica, accusati ormai quotidianamente nei social media di essere autori di vere e proprie nefandezze.
Si sta diffondendo sempre più la pericolosissima idea che i provvedimenti giudiziari debbano assecondare il sentimento popolare, ignorando che, come ha ricordato il Presidente Mattarella, “in nome del popolo italiano” non vuol dire che “i magistrati siano chiamati a rispondere di fronte ad esso delle decisioni assunte ma perché la Giustizia va resa soltanto in base alla legge e al diritto, nazionale, europeo e sovranazionale, risultato delle espressioni di sovranità popolare tramite l’esercizio della funzione legislativa”.
Si alimenta la subcultura dell’inutilità del processo, della sufficienza dell’accertamento sommario della responsabilità in sedi diverse, della superfluità delle garanzie difensive.
Il processo è una cosa molto seria, non è un evento da talk show televisivo nel quale improvvisati pubblici ministeri, avvocati e giudici, privi della necessaria competenza tecnica, formulano azzardate ipotesi investigative o emettono sentenze fuori dalla sede naturale e al di fuori di ogni regola processuale.
La Giustizia deve essere argomento di confronto politico ma non terreno di scontro e occasione di gratuite aggressioni verbali verso chi rappresenta un Potere dello Stato, soprattutto da parte di chi riveste altre cariche istituzionali, perché così si perdono di vista le esigenze di tutela della comunità.
La quotidiana aggressione mediatica alla Magistratura, che cavalca strumentalmente l’insoddisfazione per il funzionamento della Giustizia, si iscrive in quel generale stato di insofferenza verso gli organi costituzionali di garanzia e più in generale verso i controlli, che emerge dagli attacchi più o meno velati alla Presidenza della Repubblica, dalle reazioni alla presunta “invadenza” della Corte dei Conti, dalle aspre critiche rivolte agli organi di giustizia europei, dal pericoloso tentativo di pretendere un’interpretazione delle norme conforme ai desiderata del Governo.
Eppure in democrazia i controlli hanno la funzione di garanzia dei cittadini e, indirettamente, di ausilio al corretto esercizio del potere.
Non è questa la riforma della Giustizia che la renderà efficace ed efficiente, nonostante la Presidente del Consiglio insista nel dire che sarà “l’occasione storica per una giustizia più giusta ed efficiente”.
Non potrà esserlo, perché non affronterà il più grave e serio problema della Giustizia italiana, ossia la durata del processo, che certamente non é “ragionevole” come imposto proprio dall’art. 111 Cost. del tutto dimenticato in questa parte, perché non migliorerà sotto alcun profilo la tutela dei diritti dei cittadini che saranno più deboli e meno “uguali” nei confronti del Potere, perché non realizzerà l’indispensabile revisione delle circoscrizioni giudiziarie, perché non migliorerà la capacità di risposta degli Uffici giudiziari alla domanda di giustizia in quanto non aumenterà stabilmente le dotazioni organiche del Personale amministrativo, perché non eviterà minimamente il problema degli “errori giudiziari”, strumentalmente agitato come un’altra ragione a sostegno della riforma con la quale non ha alcuna attinenza, perché non arginerà il panpenalismo dilagante che affligge il nostro sistema all’insegna di un populismo becero e che, senza creare sicurezza autentica, contribuisce a ingolfare oltre misura gli Uffici, perché non migliorerà il processo telematico che annaspa tra le criticità di quello civile e la paralisi dell’avvio di quello penale, perché non affronterà il problema dell’edilizia giudiziaria, perché non creerà condizioni di vivibilità nelle carceri, perché, in sintesi, per questo e per tanto altro, non contribuirà in alcun modo a una Giustizia giusta ed efficiente.
Di tutto questo il Paese avrebbe bisogno e non già di indebolire la capacità di tutela dei diritti che spetta alla Magistratura.
E di questo dovranno essere consapevoli i cittadini perché le vere vittime di questa riforma saranno loro e non i Magistrati».
Matteo Frasca
