Come il fronte del NO costruisce il suo argomento più forte su una rappresentazione che non trova riscontro nella realtà
«In tutti i paesi dove esiste la separazione delle carriere, il pubblico ministero finisce sotto il controllo dell’esecutivo». Quante volte, in queste settimane di campagna referendaria, abbiamo sentito ripetere questa affermazione? È diventata il mantra del fronte del no, scandita con toni apocalittici da autorevoli esponenti della magistratura, evocata nei talk show, stampata sui volantini, diffusa sui social network come verità incontrovertibile.
C’è solo un problema, piccolo ma fatale: non corrisponde alla realtà. Non è questione di opinioni o interpretazioni: basterebbe aprire un manuale di diritto comparato, consultare le costituzioni europee, dare un’occhiata agli ordinamenti delle democrazie occidentali per rendersene conto. Eppure il mito resiste, si rafforza, si trasforma in certezza nell’immaginario collettivo.
Come è possibile? Perché questa narrazione continua a dominare il dibattito, nonostante un semplice viaggio intellettuale oltre i confini italiani la smentisca? La risposta, forse, sta in un’antica lezione propagandistica: «Ripetete una bugia cento, mille, un milione di volte e diventerà una verità». Lo disse Joseph Goebbels, ministro della Propaganda nazista. Un’origine inquietante per un metodo che, evidentemente, continua a funzionare anche nelle democrazie contemporanee.
Il cuore della questione: chi decide cosa deve fare il PM?
Prima di guardare all’Europa, chiariamo cosa significa davvero «subordinazione del PM all’esecutivo». Non è questione di chi lo nomina, di quale cappello istituzionale indossa, di dove si trova il suo ufficio nell’organigramma dello Stato.
Il cuore della questione è uno solo: l’esecutivo può dire al pubblico ministero cosa fare e cosa non fare? Può ordinare di aprire un’inchiesta contro un avversario politico? Può imporre di chiuderne una contro un amico? Può dettare la linea, imporre le priorità, indirizzare le scelte concrete dell’azione penale?
Se la risposta è sì, allora siamo di fronte a una vera subordinazione. Se la risposta è no — se il PM agisce secondo la legge e solo la legge, se le sue scelte sono insindacabili dal potere politico, se l’unico vincolo è il principio di legalità — allora non c’è subordinazione, qualunque sia l’architettura formale del sistema.
Questo è il punto. Il resto — carriere separate o unificate, collocazione nell’ordine giudiziario o fuori da esso, nomina per concorso o per designazione — sono scelte tecniche che non determinano automaticamente la natura del rapporto con l’esecutivo.
L’Europa: quando le carriere separate convivono con l’indipendenza
Guardiamo ai fatti. In Portogallo, dal 1978, le carriere sono separate e il Ministério Público è costituzionalmente autonomo (articolo 219 della Costituzione). Non dipende dal governo, ha autonomia organizzativa e di bilancio. I suoi magistrati esercitano le funzioni secondo il principio di legalità. Quasi cinquant’anni di democrazia stabile, senza che nessuno abbia mai denunciato una presunta “politicizzazione” della giustizia penale.
In Spagna, la Costituzione del 1978 — quella della transizione democratica dopo Franco — ha separato le carriere e creato la Fiscalía General del Estado come istituzione autonoma che agisce secondo i principi di legalità e imparzialità. Le grandi inchieste sulla corruzione spagnola sono state condotte da pubblici ministeri con carriera separata, senza interferenze politiche.
In Svezia, le carriere sono rigorosamente separate e il Riksåklagaren guida un’autorità totalmente indipendente dall’esecutivo. Zero direttive, zero condizionamenti.
In Germania, il modello è più sfumato ma illuminante: formalmente i PM dipendono dai Ministeri della Giustizia, ma il principio di legalità nell’azione penale li obbliga a procedere quando sussistono i presupposti di legge. Le direttive ministeriali sono rarissime, limitate a indirizzi generali, mai su casi concreti. È lo stesso principio che vige in Italia: l’obbligatorietà dell’azione penale, quel vincolo che impedisce al PM di scegliere discrezionalmente se e quando agire.
Nei Paesi Bassi esiste il sistema delle “istruzioni negative”: il Ministro può bloccare procedimenti (assumendosene piena responsabilità politica davanti al Parlamento), ma non può ordinare di aprirne. Può dire «fermatevi», non può dire «andate avanti contro Tizio».
Negli Stati Uniti, molti pubblici ministeri locali sono addirittura eletti direttamente dai cittadini: forma più radicale di indipendenza dall’esecutivo difficile da immaginare. In Canada, Australia e Regno Unito, i servizi di pubblica accusa sono statutariamente indipendenti e non ricevono direttive governative sui casi specifici.
Il quadro è chiaro: in decine di democrazie occidentali, le carriere sono separate e il PM è sostanzialmente indipendente. Non perché lo diciamo noi, ma perché così funzionano quegli ordinamenti. La subordinazione all’esecutivo — quella vera, concreta, operativa — semplicemente non c’è.
La paura della paura: criticare una legge che non esiste
Ma allora perché autorevoli esponenti del fronte del NO continuano a sostenere il contrario? Perché si ostinano ad affermare che separazione significa automaticamente subordinazione?
La risposta emerge leggendo con attenzione gli argomenti: non si parla della legge attuale, quella sottoposta a referendum. Si parla di una legge futura, ipotetica, eventuale. Si paventano modifiche successive, riforme che potrebbero arrivare domani, dopodomani, chissà quando. Si evoca lo spettro di un legislatore futuro che, dopo aver separato le carriere, introdurrà la dipendenza dall’esecutivo.
È quello che potremmo chiamare la paura della paura. Non si critica ciò che la riforma costituzionale prevede oggi, ma ciò che una legge diversa, non ancora scritta, potrebbe prevedere domani. È come opporsi all’acquisto di un’automobile perché qualcuno, in futuro, potrebbe modificare il codice della strada in senso pericoloso.
La riforma sottoposta a referendum non prevede alcuna subordinazione del PM all’esecutivo. Non lo dice, non lo implica, non lo suggerisce. Prevede che giudici e pubblici ministeri appartengano a due distinti ordini dell’ordinamento giudiziario, con Consigli Superiori separati. La nomina resta per concorso pubblico, le garanzie di indipendenza rimangono intatte, l’obbligatorietà dell’azione penale non viene toccata.
Quest’ultimo punto è decisivo. L’obbligatorietà dell’azione penale — per quanto discussa e discutibile — resta il principio cardine del nostro ordinamento. È quella stessa obbligatorietà che in Germania rende il PM sostanzialmente autonomo pur nella formale dipendenza ministeriale. È il vincolo che impedisce all’esecutivo di indirizzare le scelte concrete del pubblico ministero.
Criticare la riforma attuale sulla base di timori relativi a leggi future è un esercizio logicamente fragile. Si costruisce un castello di preoccupazioni su fondamenta inesistenti. Si chiede agli elettori di votare contro qualcosa che non c’è, sulla base di scenari ipotetici che potrebbero — o potrebbero non — realizzarsi in un futuro indeterminato.
Il metodo Goebbels: quando la ripetizione sostituisce l’argomentazione
Torniamo alla domanda iniziale: perché questa narrazione resiste, nonostante i fatti la contraddicano?
La risposta sta forse in una dinamica comunicativa antica quanto il potere: la ripetizione sistematica di un’affermazione finisce per conferirle un’aura di verità. Non importa se i manuali di diritto comparato dicono il contrario, non importa se gli ordinamenti europei smentiscono l’equazione “separazione = subordinazione”. Se l’affermazione viene ripetuta abbastanza volte, con abbastanza autorevolezza, da persone con abbastanza credibilità, diventa senso comune.
È una tecnica che Goebbels teorizzò esplicitamente: «Una bugia ripetuta mille volte diventa una verità». Non stiamo ovviamente paragonando i sostenitori del NO ai nazisti — sarebbe assurdo e offensivo. Ma la tecnica comunicativa è la stessa: sostituire l’argomentazione con la ripetizione, far leva sull’impatto emotivo piuttosto che sul rigore analitico.
Agitare lo spettro del “PM al servizio del governo” fa presa immediata. Evoca immagini di magistrati genuflessi, inchieste insabbiate, potenti protetti. È un’immagine potente, terrificante, memorabile. Spiegare le sfumature del modello portoghese o svedese richiede tempo, pazienza, capacità di tenere l’attenzione. Gridare un allarme è immediato, diretto, persuasivo.
Il risultato è che il dibattito pubblico finisce dominato da una rappresentazione della realtà che la realtà stessa smentisce. Gli elettori votano sulla base di timori infondati, costruiti su affermazioni che non reggono al confronto con i fatti.
Il dibattito che meritiamo
Sia chiaro: il fronte del NO ha tutto il diritto di esistere, di battersi, di convincere. La democrazia si nutre di dissenso, il confronto è linfa vitale per le istituzioni. E ci sono argomenti seri contro la separazione delle carriere.
Si può sostenere — legittimamente — che l’unità delle carriere favorisca una cultura comune tra giudici e PM, una visione condivisa delle garanzie processuali. Si può temere che la separazione crei due corporativismi paralleli, due caste chiuse in se stesse. Si può argomentare che i problemi della giustizia italiana siano altri — la lentezza, la mancanza di risorse, l’inefficienza organizzativa — e che la riforma costituzionale non li risolva.
Si può perfino sostenere, con una certa plausibilità, che in Italia — con la sua storia particolare, le sue tentazioni autoritarie, la sua fragilità istituzionale — anche una riforma neutra sulla carta rischi di essere mal applicata o strumentalizzata nella prassi.
Tutti argomenti rispettabili, discutibili ma fondati su valutazioni di merito. Ma costruire la campagna referendaria sull’affermazione che «dove c’è separazione, il PM diventa servo del potere» significa costruirla su una rappresentazione che la comparazione giuridica smentisce sistematicamente.
Non lo è a Lisbona, non lo è a Madrid, non lo è a Stoccolma, non lo è a Berlino nella sostanza. Non lo è in nessuna delle decine di democrazie liberali che funzionano con carriere separate e pubblici ministeri sostanzialmente indipendenti.
Gli elettori italiani meritano un dibattito basato sui fatti, non su narrazioni apocalittiche prive di riscontro. Meritano argomenti solidi, verificabili, ancorati alla realtà degli ordinamenti costituzionali contemporanei. Meritano che si distingua tra ciò che la riforma prevede oggi e ciò che leggi future potrebbero — o potrebbero non — prevedere domani.
Meritano, insomma, che si abbandoni il metodo della ripetizione ossessiva e si torni al metodo dell’argomentazione razionale.
Perché le democrazie si difendono con la ragione, non con le favole. Anche quando le favole vengono raccontate con le migliori intenzioni.
Avv. Stefano Giordano
