L’inizio del terzo millennio è stato certamente un periodo molto importante nel rapporto tra fisco e contribuente. E non solo con l’istituzione del “Garante del Contribuente”.
Risale a quel periodo, infatti l’inizio di un nuovo modo di concepire l’attività degli uffici fiscali, passando da un modo di agire caratterizzato dalla mera imposizione dei tributi, e l’applicazione delle sanzioni in caso di violazione delle norme, ad un comportamento caratterizzato, quanto meno nelle intenzioni, dalla reciproca fiducia tra amministrazione finanziaria e cittadini contribuenti.
E risale appunto al 27 luglio del 2000 l’emanazione della legge 212, ossia lo “Statuto dei Diritti del Contribuente”, un impianto normativo, approvato in maniera veloce ed assolutamente trasversale dall’intero Parlamento, che ha segnato certamente una svolta nei rapporti tra fisco e cittadini, segnando i confini dei diritti e dei doveri dell’uno e degli altri.
Peccato che, trattandosi di una legge non di rango costituzionale, nonostante l’affermazione iniziale all’articolo 1 secondo la quale “Le disposizioni della presente legge, in attuazione degli articoli 3, 23, 53 e 97 della Costituzione, costituiscono principi generali dell’ordinamento tributario e possono essere derogate o modificate solo espressamente e mai da leggi speciali”, e nonostante le buone intenzioni manifestate da tutte le parti politiche, ha rappresentato, e continua a rappresentare, una delle disposizioni più violate anche dal nostro stesso Legislatore.
In pratica, è come se, nel 2000, preso formalmente atto del problema di una adesione spontanea veramente bassa, tutti i partiti di allora avessero voluto dimostrare l’intenzione di costruire qualcosa a difesa della legalità, latu sensu, ma senza un’efficacia tale da incidere veramente sulle disposizioni legislative ed amministrative di natura tributaria o comunque incidenti sui legittimi interessi dei contribuenti.
Quasi per confermare le buone intenzioni della legge, il Legislatore di allora ha istituito pure un organo di garanzia dei diritti del contribuente, il “Garante del Contribuente”, fissando, all’articolo 13 della citata legge 212 del 27 luglio 2000, i requisiti per la nomina dei suoi componenti (all’inizio era un organo collegiale), le sue competenze ed i suoi (pochissimi) poteri.
E’ nato come organo con competenza territoriale identica a quella delle Direzioni Regionali dell’Agenzia delle Entrate (e delle Direzioni Provinciali di Trento e Bolzano), con l’obiettivo principale di “attivare l’autotutela” , ossia spingere gli uffici fiscali che emettono atti illegittimi o pongono in essere comportamenti non conformi alla legge ed allo “Statuto”, a modificare il proprio comportamento, eventualmente modificando gli atti amministrativi già notificati secondo il principio di diritto amministrativo dell’“autotutela”.
Ciò a beneficio della corretta applicazione dell’articolo 53 della Costituzione, dell’incremento della tax compliance e della diminuzione del contenzioso tributario.
In verità, non essendo previsti dalla legge poteri idonei ad obbligare l’ufficio inadempiente a correggere i comportamenti palesemente erronei, i risultati che il Garante può raggiungere sono solo quelli legati alla sua capacità di “convincimento”, ossia la capacità di convincere l’ufficio sull’esistenza di un errore, e della opportunità (ma sarebbe meglio dire la necessità) di provvedere a ripristinare la legalità.
Un modo di svolgere l’attività, purtroppo, non disciplinato da regole precise, ma lasciato esclusivamente alle capacità professionali e di dialettica del Garante (un dialogo essenziale), nonché alla “buona volontà” dell’ufficio.
Una “capacità operativa” ed una efficienza ed efficacia assolutamente dipendenti dalla risorse, materiali ed umane (principalmente quelle umane), di cui il Garante di ogni regione può disporre.
Fino ad ora, infatti, in base alla vigente legislazione, il personale in servizio presso ogni ufficio del Garante è fornito dalla locale Direzione regionale (o provinciale).
Ed è sempre di pochissime unità.
D’altronde è impensabile che l’Agenzia possa (o voglia) destinare al garante risorse che sono necessarie agli uffici per lo svolgimento delle loro attività istituzionali.
Ed è insufficiente, quasi sempre, anche nelle grandi regioni dove la quantità delle istanze dei contribuenti, che lamentano scorrettezze, prassi anomale ed altri comportamenti ritenuti sbagliati, sono evidentemente in quantità estremamente maggiore rispetto a quelle dei contribuenti delle regioni piccole o molto piccole. Circostanza, quest’ultima, che ha visto, e vede ancora, le regioni più grandi (anche la Sicilia) soffrire notevolmente per la mancanza di strumenti e personale sufficiente per smaltire le tante segnalazioni dei cittadini.
C’è da dire, pure, che attualmente non esiste un organo di coordinamento dei garanti regionali, e nemmeno (stante l’autonomia di ciascuno prevista dalla legge) un Organo in grado di sindacarne l’operato, per cui ognuno opera come ritiene più opportuno, spesso facendo emergere interpretazioni contrastanti tra regione e regione.
Probabilmente non sbaglia colui il quale sostiene che il Garante del Contribuente non ha mai goduto dei favori della Pubblica Amministrazione.
Un Garante con poche segnalazioni da lavorare è poco utile ed antieconomico.
Un Garante con molte segnalazioni e con capacità di fare breccia nella volontà degli uffici di tornare indietro sulle proprie decisioni, può essere veramente utile per i cittadini, ma può anche essere ritenuto (fortunatamente solo dai pochi denigratori) troppo “invasivo” nell’attività degli uffici.
C’è da dire pure che la correzione degli errori in autotutela non è stata mai considerata dagli uffici come attività importante. Secondo alcuni, infatti, è l’attività di ricerca degli evasori l’unica attività che va svolta con il massimo impegno, considerando la correzione degli errori in autotutela non solo come attività accessoria, ma anche discrezionale.
Meno male, però, che in tante regioni (come qui in Sicilia) quel dialogo, precedentemente definito essenziale, è stato sempre un percorso privilegiato, un dialogo che in tantissimi casi ha evitato ingiustizie ed inutile contenzioso.
Ora comunque, molte cose sono cambiate.
Con la pubblicazione del Decreto Legislativo n. 219 del 30 dicembre 2023 (G.U. n.2, del 3 gennaio 2024), emanato in attuazione della riforma tributaria di cui alla legge delega n. 111 del 9 agosto 2023, è stato rivisitato il concetto di “autotutela”, prevedendo quella “obbligatoria”, riguardante specifici casi di illegittimità dell’atto amministrativo, e quella “facoltativa” (nei casi diversi da quelli “obbligatori”), consentendo peraltro, in certi casi, l’impugnabilità dell’eventuale diniego.
Ma non solo. Con lo stesso Decreto legislativo, è stata infatti modificata pure, in modo estremamente significativo, la figura del Garante del Contribuente.
Forse, però, il principio che si è voluto seguire è stato quello del “promoveatur ut amoveatur”. Una frase latina che, come è noto, si adopera quando si vuole sollevare una persona scomoda dal suo ruolo, promuovendola a un altro incarico, spesso formalmente più importante del primo, mascherando una rimozione dietro una promozione.
Il nuovo Garante, quello previsto dal nuovo articolo art. 13 della legge 212, dopo la pubblicazione della legge delega di riforma fiscale, la legge n. 111 del 9 agosto 2023, e dopo la conseguente modifica della norma originaria apportata dall’articolo 1 del citato Decreto legislativo del 30/12/2023 n. 219 ed in vigore dal 18/01/2024 (norma in verità non ancora applicabile in quanto la sua efficacia è subordinata all’emanazione di un apposito regolamento, ancora inesistente, previsto dall’articolo 2 dello stesso Decreto legislativo 219/2023), dopo la pubblicazione dell’emanando regolamento, presenterà le seguenti caratteristiche:
- Diventerà, prendendone il nome, “Garante nazionale del contribuente”, organo monocratico con unica sede a Roma, scelto e nominato dal Ministro dell’economia e delle finanze per la durata di quattro anni. Probabilmente assumerà lo status delle altre autority esistenti nel nostro Paese;
- Sarà scelto tra magistrati, professori universitari di materie giuridiche ed economiche, notai, in servizio o a riposo; avvocati, dottori commercialisti e ragionieri collegiati, in pensione, designati in una terna formata dai rispettivi ordini nazionali di appartenenza;
- Le funzioni di segreteria e tecniche saranno assicurate dagli uffici del Dipartimento della giustizia tributaria del Ministero dell’economia e delle Finanze.
- Il Garante nazionale del contribuente, sulla base di segnalazioni scritte del contribuente che lamenti disfunzioni, irregolarità, scorrettezze, prassi amministrative anomale o irragionevoli o qualunque altro comportamento suscettibile di incrinare il rapporto di fiducia tra cittadini e amministrazione finanziaria potrà: 1) rivolgere raccomandazioni ai direttori degli uffici; 2) accedere agli uffici finanziari per controllarne la funzionalità dei servizi di assistenza e di informazione al contribuente, nonché’ l’agibilità degli spazi aperti al pubblico; 3) potrà richiamare gli uffici finanziari al rispetto di quanto previsto dagli articoli 5 (informazione del contribuente) e 12 (Diritti e garanzia in occasione di verifiche fiscali) della legge 212, nonché’ al rispetto dei termini previsti per il rimborso d’imposta-
- Relazionerà ogni sei mesi sull’attività svolta al Ministro dell’economia e delle finanze, ai direttori delle Agenzie fiscali, al Comandante generale della Guardia di finanza, individuando gli aspetti critici più rilevanti e prospettando le relative soluzioni;
- Con relazione annuale fornirà al Governo e al Parlamento dati e notizie sullo stato dei rapporti tra fisco e contribuenti nel campo della politica fiscale.
Praticamente, il Garante del Contribuente nazionale, quello che comincerà a lavorare dopo l’emanazione del regolamento, con unica sede a Roma, sembrerebbe chiamato dalla nuova norma a svolgere, sostanzialmente, le stesse funzioni dei Garanti regionali.
Ma non è così. Infatti
- Non può più attivare l’autotutela. Di fatto, non potrà più intromettersi nell’attività di gestione (compresa la fase dell’accertamento) dei tributi degli uffici fiscali, magari contestando (come ha fatto finora) qualche interpretazione ritenuta errata. Non potrà più intromettersi nell’attività dell’Agente della Riscossione. Potrà solo rivolgere raccomandazioni
- Non potrà nemmeno chiedere agli uffici documenti o chiarimenti (quelli che fino ad ora dovevano essere forniti entro trenta giorni dalla richiesta)
Ed ancora,
- Viene scelto e nominato dal Ministro dell’Economia e delle Finanze
- Le funzioni di segreteria e le funzioni tecniche saranno assicurate dagli Uffici del Dipartimento della Giustizia Tributaria del Ministero, dell’Economia e delle Finanze.
Due novità, le ultime due, che però non possono essere considerate migliorative per l’efficacia dell’attività del nuovo garante, trattandosi di esigenze (sia la nomina che la gestione delle risorse) motivate sempre dal carattere “nazionale” dello stesso Garante del Contribuente.
Ecco, quindi, che, non appena sarà pubblicato il Regolamento sul nuovo Garante, non ci si potrà sottrarre dal chiedersi (ma ce lo chiediamo sin d’adesso) come quest’ultimo, con unica sede in Roma, e con la stessa quantità di richieste d’intervento dei contribuenti che lamentano irregolarità degli uffici, magari con uno staff di maggiore dimensione di quelli attuale, possa:
- svolgere efficacemente il suo compito, lo stesso compito che hanno svolto finora 21 Garanti regionali (e provinciali) esaminando oltre 10.000 segnalazioni che complessivamente si ricevono ogni anno e la posizione fiscale di tanti contribuenti;
- incidere concretamente sulle decisioni degli uffici fiscali, inducendoli a correggere i loro errori.
Una domanda che fa temere il fallimento del Garante del Contribuente, non solo con il venir meno di alcuni del già limitatissimi poteri previsti per il garante regionale, ma principalmente per il venir meno di qualunque possibilità di dialogo tra il nuovo Garante del Contribuente e tutti (dico tutti) gli uffici fiscali sparsi nella Penisola.
Probabilmente è corretto pensare al principio del “promoveatur ut amoveatur”, a meno non si dovesse decidere di non approvare mai quel “regolamento” previsto dal nuovo articolo 13 della legge 212/2000, lasciando le cose come stanno per ora.
Intanto in ciascuna regione, e nelle provincie autonome di Trento e Bolzano, nulla è cambiato.
Addirittura in qualche caso, in attesa del regolamento, è scaduto il periodo di quattro anni di permanenza del Garante nelle sue funzioni, e l’incarico è stato pure rinnovato dal Presidente della Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado (evidentemente applicando le vecchie regole, comprese quelle del rinnovo).
Una decisione, comunque, è ormai estremamente necessaria. O per definire l’istituzione del nuovo Garante nazionale, oppure, in questo caso apportando una modifica al Decreto Legislativo 219/23, per ripristinare il vecchio Garante regionale, prevedendo in questo caso, però, nuove norme di coordinamento e poteri più incisivi. Non solo a tutela dei contribuenti, ma – fondamentalmente – a garanzia della legalità. Proprio come si pensava nel 2000.
Salvatore Forastieri
